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18亿亩耕地红线失控 过半省份难自给

发布时间:2013-08-28      来源:市发展改革委经济运行调节科   [打印页面][关闭窗口]

   “谁来养活中国?”1994年,美国学者布朗提出的这个著名命题,就像是一个紧箍咒,时刻刺激着中国农业领域的从业者。
  人与地的关系紧张,是中国农业的最大现实:用占世界不足9%的耕地,养活世界近1/5的人。
  在几代人的努力下,中国的粮食生产保持了快速增长。1978—2012年,中国的粮食产量增长了93%。过去的9年,粮食生产的弧线始终上扬,如无意外,今年将会出现“十连增”的丰年奇迹。1978—2012年,中国的粮食产量从3.05亿吨增加到5.9亿吨,增长了93%。若无意外,十连增或将在今年实现。
  这在历史上是从来没有过的。我们的粮食年产量稳定在了1.1万亿斤以上,中国在生产能力的增长上是有把握的。这在过去难以想象。然而,即便是在丰收之年,以及粮食安全状况最好的时期,我们也应该保持警醒:未来农业的任务仍将非常艰难。
  然而,供给奇迹般的增长,却仍然赶不上消费的增长。目前,中国基本粮食的自给率仍然在97%以上,但如果算上大豆,自给率则低于90%,而所有农产品的自给率大约维持在80%。
  中国人正越来越养活不了自己:城镇化促进了粮食消费数量和质量的增长;种粮利润低,使得粮食主产区追求高度工业化和城镇化的“GDP冲动”从未停止;土地失控,使得耕地流失成为中国粮食安全的最大威胁,耕地“18亿亩红线”难守;此外,耕地污染加剧、水资源短缺、农村劳动力不足、农业人才流失和青黄不接等问题,直接危及粮食安全。
  联合国粮农组织(FAO)和经合组织(OECD)6月初联合发布的《2013—2022 年农业展望》指出:“在经济快速增长和资源有限的制约下,中国的粮食供应是一项艰巨的任务。”
  依靠全球农业市场是一种方法,但要满足每年超过6亿吨的粮食需求,中国必须维持主要粮食作物的自给率。专家指出,基本的口粮如果有10%的不足,社会可能会出现动乱;如果有30%的不足,那就完全乱掉了。
  手中有粮,心中不慌。推进新型城镇化,中国不能不将粮食和耕地作为根本来考量。
  脆弱的供求平衡。2012年,粮食总产量达到5.9亿吨,但同时,粮食进口也首次突破8000万吨。加起来,2012年新增粮食供给超过6.7亿吨,创下了历史新高。
  过去10年,中国人均农业产出增速达到了3%的年增长率,比全球1.7%的增长率高出近一倍。然而,粮食不仅没有出现明显过剩,粮食的进口依存度10年间却从6.2%增长到12.9%,翻了一番。
  目前,中国基本粮食(麦类、稻类、粗粮类)的自给率仍然在97%以上,但如果算上大豆,自给率则低于90%,所有农产品的自给率大约维持在80%。
  一方面农业在增长,另一方面供给的增长赶不上消费的增长。这是快速城镇化过程中的中国粮食供求矛盾。据《中国国土资源报》报道,2003—2011年,粮食生产累计增长33%;同期消费累计增长41%,消费增速是生产增速的1.24倍。
  消费增速何来?粮食的工业用量在大幅增长,与此同时,城镇化过程中,每年1700万农民进城成为市民之后,从农产品的生产者转成了农产品的消费者,其生活方式也发生很大变化。
  这种生活方式的变化突出体现在对农产品的消费差距上:他们从以谷物消费为主,转而消费更多的肉、蛋、奶等高蛋白食物。仅以2011年的情况看,对新鲜疏菜的需求,城市居民比农民高出28%,植物油高出24%,肉类高出51%,家禽高出136%,禽蛋高出87%,水产品要高出两倍……毫无疑问,这些需求都需要大量的粮食进行转化,间接地导致了粮食需求量的增长。
  而在未来,可以预见,无论是人口增加、收入增长、城镇化以及膳食结构的改变,还是不断壮大的中产阶层,都将使得生产增长与消费增长之间的矛盾进一步加剧。
  由联合国粮农组织(FAO)秘书处和经合组织(OECD)联合编写的《2013—2022年农业展望》预测了这一趋势:未来10年,中国粮食消费量的增长仍将略快于产量增长,消费量年均增速将比产量高0.3%。
2010年,中国进口的农产品已经相当于在境外使用了6.3亿亩国土面积。按照中国目前的农业生产能力,至少需要30亿亩以上的国土面积才能满足需求。但我们18.2亿亩耕地转化成播种面积,大约只有24亿亩。(编者注:一亩地如果一年能种植三季作物,即视为3亩播种面积。)缺口在那儿摆着呢,随着城镇化继续发展,缺口还会越来越大。
粮食紧平衡,这是我们现在的状态。即使是在实现九连增之后,无论是国家领导人,还是相关政府文件,均十分强调粮食“紧平衡”。
  所谓“紧平衡”,指的是粮食供求的紧张关系,即基本能满足需求,但地区之间、粮食的结构之间差异很大,有余有缺。这是一种脆弱的平衡,经不起任何风险。“例如,战争、动乱、灾难来了,粮食就有困难了。基本的口粮如果有10%的不足,社会可能会出现动乱;如果有30%的不足,那就完全乱掉了。”
 浙江省即是缺粮大省。“上海的粮食自给能力大约为10%,近90%要靠省外调入;浙江只能自给1/3,其他2/3主要依靠黑龙江、江西、安徽三个省份供给;北京、天津、广东、福建等省份均不能自足。”这样的粮食安全基础很薄弱。这就是中国目前的粮食供求关系格局,也将是一个长期的态势。
  18亿亩红线上的土地失控。中央的要求是,坚守18亿亩耕地红线。据统计,截至2010年底,全国耕地总数不足18.26亿亩,已接近18亿亩红线;人均耕地不足1.5亩,不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4。
  联合国对耕地有一个警戒线,人均耕地低于0.8亩的时候会发生生存危机。但目前,全国2000个左右的县里,有660多个县人均耕地面积低于0.8亩。
  18亿亩红线必须要保住,这是一个硬约束条件。然而,在过去快速城镇化、工业化进程中,保住18亿亩红线一直面临着较大的挑战。根据国土资源部的统计数据,1996—2006年,全国耕地减少了1.24亿亩。这些减少的耕地大部分发生在南方,其中一多半是因珠三角、长三角地区快速的工业化和城市化占用的稻田。
  土地价格越高的地区,耕地流失的可能性更大。高地价地区的耕地流失速度是全国平均水平的8倍,中等地价地区的耕地流失速度也达到全国平均水平的2倍。
  土地失控,这是当前中国粮食安全面临的最大威胁。现在问题的关键是,控得住经济发展对土地侵占,则控得住粮食安全是没问题的,假如控不住,那将很糟糕。“现在看来,国家从上到下应该说已经基本控制住,但未来经济继续发展,腾挪出一部分良田来为经济发展服务,这个趋势仍然不会改变。”
  保住18亿亩红线,这是一种理想,但能不能保住,这要打一个问号。失去的都是粮食生产条件最好的土地,占补平衡回来的土地大多很差,一般是到山地上开一点、荒地上开一点、滩涂上再围垦一点。  耕地占补平衡是《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度,按照“占多少,垦多少”的原则,建设单位必须补充相应的耕地,以保证耕地不减少。
  但被扭曲的土地占补平衡政策对粮食安全带来了极大的隐患。在中国耕地资源中,70%属于中低产田,且耕地质量呈下降趋势。耕地水土流失、次生盐渍化、酸化等问题比较严重,由此导致的耕地退化面积占耕地总面积的40%以上。
  现在最大的问题是耕地质量,好的土地往往用来城镇化,这对我们粮食安全是一个很大的风险。在良田被占用之后,我们能不能改造出土地资源跟水资源相匹配的良田来?现在看来,耕地与水资源不匹配的矛盾很难解决。土地和水资源的问题始终是制约中国农业产量增长最主要的因素,北方地区有大量的耕地,却缺乏水资源。例如新疆,我们现在把新疆当做后备耕地,解决水的问题却很难。
  GDP冲动下的粮食安全隐患。随着长三角、珠三角地区从最肥沃的鱼米之乡变为最发达的工业城市群,中国粮食的主产区逐渐集中到了北方。辽阔的黑龙江三江平原、吉林松花江流域和辽宁辽河出海口等地区,承担起了保障国家粮食安全的重任。
  2009年,孙政才从农业部部长任上调往吉林任省委书记。中央交给他的任务之一,即是确保粮食安全。像吉林这样的粮食主产省,全国一共有13个,下辖800个粮食主产县。
农业也是政治问题,尤其是对一些产粮大省,中央管得很紧。一方面要杜绝农民撂荒土地,另一方面也要警惕地方政府的GDP诱惑和冲动。
自2004年以来,为鼓励农民种粮的积极性,中央逐步取消了农业税,同时建立起农业补贴制度,粮食主产区地方政府传统的“财源”基本上“枯竭”。这进一步加大了区域之间的差距。
  仅以黑龙江与广东两省为例:2009年,黑龙江省粮食总产量4353.0万吨,人均粮食占有量1136.2公斤;广东粮食总产量为1314.5万吨,人均粮食占有量126.0公斤,前者分别是后者的3.3倍和9.0倍。同年,黑龙江省一般预算收入641.7亿元,其中税收收入441.3亿元;而广东省一般预算收入3649.8亿元,其中税收收入3130.6亿元,后者分别是前者的5.7倍和7.1倍。
为了缓解粮食主产区地方政府的财政困难,中央不断加大对粮食主产区的财政支持,但这并没能带来多数粮食主产区与经济发达地区财力上差距的明显缩小。
农区与工业化发达地区强烈的利益对比,也激发了国家重点农业县对推进工业化的冲动,希望借此改变粮食大县、经济弱县的尴尬境况。对工业发展的冲动,以中部省份为最。为什么要搞工业化,为的还是税收,当然,另一方面也为了提供就业。
  这样带来的结果,一方面是对耕地的侵占,另一方面土地污染也成为了工业化的产物之一。污染会导致粮食质量和产量下降,甚至绝收。
  2006年,环保部公布数据显示,中国是全球土壤污染最严重的国家之一据不完全调查,中国受污染的耕地约有1.5亿亩,另有污水灌溉耕地3250万亩,固体废弃物堆存占地和毁田200万亩。三者合计1.85亿亩,占中国耕地总量1/10以上。这是上世纪90年代末的调查数据,而全国重金属污染事件集中爆发在此之后。
  维持自给,人从何来?中国的粮食问题能够在多大程度上依靠外部市场来解决呢?
  首先,全世界粮食供需矛盾突出。联合国粮农组织预测,2012/2013年度全球谷物产需缺口约640亿斤。其次,每年全球谷物贸易量一般不足3亿吨,大豆贸易量大约只有1亿吨,两项合计只有大约4亿吨。而中国目前一年粮食消费量已经超过6亿吨。即使中国有钱,将全球能用于出口的粮食贸易量全部买回来,也不够吃半年,自己不解决怎么行?。无论如何,中国应维持主要粮食作物的自给率。
  未来解决中国粮食问题的根本出路是提高单位面积产量。这需要加强基础设施建设,需要科技创新,需要经营体制创新,需要国家的支持保护,需要形成完善的农产品体系。2012年的中央1号文件中,农业科技创新被突出强调。
  然而,人才是一个大的瓶颈。人口的总体流向总是往高利润的行业去。到目前为止,我们国家的高端人才大多进入了房地产、信息、金融等领域。这30年,农业人才严重流失,相当严峻,已经到了无法控制的地步。人们宁愿下煤矿挖煤也不愿意种田了。
  中国粮食地图:从“南粮北运”到“北粮南运”,农业中国经千年形成的粮食分布格局是在最近的30年间被改变的。在过去的30年里,曾经肥沃的鱼米之乡长江三角洲和珠江三角洲从传统的粮食主产区,蜕变成了现代的工业城,那些经济相对落后的中西部地区,以及东北部地区则承担起了粮食主产区的重任。中国的粮食生产于是向河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川13个省份集中。
至2008年,北方粮食生产已全面超越南方,面积和产量分别占全国的54. 79%和53. 44%,南方粮食面积与产量占全国的份额则减至45. 21%和45. 66%。
    当前粮食供给有余的主要是东北区(黑龙江、吉林和辽宁)、冀鲁豫区(河北、河南、山东),长江区(安徽、湖北、湖南、江西)和西北区(甘肃、内蒙古、宁夏、山西、陕西、新疆)供给平衡略有余,供给不足的主要有东南区(福建、广东、海南、江苏、上海、浙江)、京津区(北京、天津)、青藏区(青海、西藏)和西南区(广西、贵州、四川、云南、重庆)。
    自给率最高的是黑龙江,高达375%,接下来依次是吉林、内蒙古、河南、宁夏、新疆、安徽等,大约16个省份的自给率大于100%。一般认为,自给率明显地超过100%的省份为主产区;自给率大约为100%的省份为平衡区;自给率明显地小于100%的省份为主销区。
处于粮食主产区的13个省份并非都实现了真正意义上的供给有余。根据李国祥提供的数据,自足之外尚有余的仅有黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽5个省份,剩下8个主产省份趋于仅能实现自身平衡。“粮食外调的最主要省份是黑龙江和吉林,内蒙古的粮食生产正在崛起,河南的粮食大省地位则在下降。”
    缺粮的省份主要集中在珠三角、长三角等沿海省份。根据《中国经济周刊》统计,上海、北京、天津、广东、浙江、福建、青海、海南成为最缺粮的8个省份,其中又以上海为最,其自给率不到13%,严重不足。
 
(完)
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