—行政许可服务程序初探

 

内容提要:行政许可是行政机关根据公民、法人或其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可是政府机关代表国家进行的一种公共权利行为。要完成好行政许可的实施无异会对行政机关的各项工作及公众的工作、生活带来新的变化，尤其对行政机关的工作程序带来革命性的变革。

关键词：行政许可 科学运作程序规范

 

2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）正式生效实施，这是迄今为止全世界唯一的一部专门规范行政许可的法律。也是我国继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》之后，又一部规范政府行为的重要法律，集中体现了现代政府“执法为民”的宗旨，体现了现代政府是“有限政府”、“法治政府”、“阳光政府”、“经济政府”、“服务政府”的理念。标志着我国全面推进依法行政，建设法治政府又进入了一个崭新的阶段。同时也对行政机关决策行政许可提出了更高的要求。

行政许可是行政机关根据公民、法人或其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。它有明显的四个特征。

第一它是政府机关一种管理性的行政行为。

第二它是政府机关对社会实施的一种外部性的行政管理行为。

第三它是政府机关实施的一种依公民申请的行政管理行为。

第四它是政府机关做出的一种准予公民、法人或其它组织从事特定活动的行为。

就是说：行政许可是政府机关代表国家进行的一种公共权利行为。要完成好行政许可的实施无异会对行政机关的各项工作及公众的工作、生活带来新的变化，尤其对行政机关的工作程序带来革命性的变革。

学习贯彻好《行政许可法》关键有三个：一是首先要解决观念问题。要坚决摒弃行政就是管理，管理就是审批，审批就是收费的老观念。二是树立服务理念。确立行政主要是提供公共服务，管理主要是提供社会公共物品的理念；树立行政许可机关应为许可相对人提供服务，许可权利和许可责任相统一的理念。三是行政许可必须科学运作。内容决定程序，程序决定结果。行政许可的科学运作是《行政许可法》是否真正落实的关键所在。

《行政许可法》用大量的篇幅对申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续、特别程序等作出明确规定。这是方便申请人，保证行政机关公平公正、及时办理的关键所在。一是有关方便申请人的程序。规定申请人可以通过信函、电报、传真、电子邮件等方式提出申请，不必事事都亲自到行政机关办理，行政机关应当把有关许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部资料等在办公场所公示，便于申请人查询；申请人对公示内容有疑问的，行政机关应当给以说明、解释并提供准确、可靠的信息。二是有关行政机关及时公正地办理行政许可的程序。行政机关在审查相对人申请时，发现手续不完整的，应当一次性告知；发现许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人，并认真听取其意见；对涉及公共利益或他人重大利益的重大行政许可事项，应当举行听证，并根据听证笔录作出行政许可决定；行政机关应当自受理申请之日起20天内作出决定；结果应当公开，群众有权查询。

以上《行政许可法》从大的方面对行政许可的程序进行了概述，实践操作中，笔者认为应从以下几个方面进行具体的程序规范。

一、受理规范。就是对具体的行政许可事项，要按照事先公布的行政许可依据、条件、数量等进行初审，具体内容是：

1申请的行政许可事项是否属于需要取得的行政许可事项。

2、申请的行政许可事项是否在本机关管辖范围。

3、申请人是否按照法律、法规、规章的规定提交了符合规定数量、种类的申请材料。

4、申请人提供的行政许可申请材料是否符合法定形式。

5、其它事项。如申请人提供的材料是否有明显的书面错误、计算错误及类似的错误等。

行政许可事项属于管辖范围，申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应与受理。

图表一：

 

                       

                         受理

 

 

                         决策

                      （审查与决定）

 

 

                      

发证

 

                          行政

                          救济

 

二、决策规范（审查与决定规范）

行政决策是行政许可的重要程序，行政机关对受理的行政许可事项要进行决策应从以下四个方面进行审定。

(一)资料审查。

1、首先应对相对人的资格条件进行审查。如申请收费许可相对人应审查收费单位的法人证书或营业执照；收费单位需要有相应资质的，行政相对人提供的相应资质等级证书；  其他经批准允许执业的合法证明。

2、行政相对人提供的依据与法律、法规、规章或规范性文件的规定是否一致。

3、行政相对人按要求提供的数据，包括成本、预算等是否真实。可通过有法律地位中介机构如咨询公司、价格事务所进行核定认证。

4、邻地市对此行政许可的办理情况。实践中可通过平时搜集、网上查询、发函询问、传真文件等方式进行。

5、许可与公众的密切关系如何，有无重大影响。如对于涉及国计民生的垄断经营行业、公用事业单位价格收费调整应审查行政相对人近三年的财务报表以及制定和调整新的价格和收费标准对相关行业和消费者的影响。

(二)实地核查

行政机关审查申请人提交的材料以书面审查为主，但对有些材料反映的内容还是应当进行现场核查，例如对营业场所面积的核查、消防设施的验收等，这对于提高、保证审查质量都是十分必要的。需要对申请材料的实质内容进行现场核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行，核实时应当出示执法证件表明身份。实地核查的内容，应当以法律、法规和规章规定的法定条件、标准为限，不得超越法定条件和标准，创设或降低、提高条件、标准。核查完毕，行政机关执法人员应当制作核查笔录、签署姓名及行政执法证号码，将核查的相关资料归档，允许申请人和利害关系人查阅。

（三）专家评议

行政许可法规定涉及技术含量高专业性强的行政许可事项，以及涉及公共利益的重大许可事项，行政机关可聘请专家评议。这样就弥补了行政机关专业人员少的不足，同时也将长期工作在生产科技第一线的专家意见吸纳到行政许可决定中去，使行政许可决定更加科学。专家评议制度可采取大型专业评议会、小型评议会、向专家咨询等几种方法进行。关系公共利益的重大许可事项，可采取聘请多位专家进行专项评议的方法征询专家意见。专家应在评议记录上签字。个别专业技术高专业性较强的行政许可可聘2～3位专家召开小型评议会的方法解决其疑难问题，专家应在评议记录上签字。一般性行政许可事项，有模糊问题的也可采取向专家发咨询函的方法加以解决，专家咨询函应成为准予行政许可决定的重要参考依据。

（四）群众参与

《行政许可法》有十几个方面涉及到群众参与，这可以说是《行政许可法》的一个亮点。这个群众参与就是要我们建立这样的观念，即政府公开是原则，保密是例外，这一点做到了，群众对行政机关的决策将更加易于接受和拥护，要做到这一点，应通过从以下几种方法实施：

1、举行听证会，法律、法规、规章、规定需举行听证会，以及涉及公共利益的重大行政许可事项主管行政机关认为需要听证的必须举行听证会，大型听证会应从听政的组织、听政的程序、应当对听政会主持人、听证会参与人、听证会记录签字后效力问题、法律效果、法律责任等方面予以明确规定。小型听证会是指按照《行政许可法》规定，行政许可中涉及申请人与他人之间重大利益关系的，在作出行政许可决定之前，申请人和利益关系人有权要求听政，听证应作出详细的笔录，要有几方面人士的签字，政府机关应当根据笔录作出许可决定，如：物业管理收费应当对听证会主持人，听证会参与人，听证会记录签字后的效力问题予以规范。

2、进行社会调查

可通过有法律地位的中介机构对涉及行政许可事项的相关情况进行调查并出具有法律效力的文书予以确认，并作出是否准予行政许可决定的参考依据。

3、向媒体征求意见

行政机关可通过互联网、电视台、报纸等新闻媒体公开征询意见，并将汇集意见整理后，报有权利机关或决策层认可后，作为是否准予行政许可决定的参考依据。

（五）领导层决策

对于是否准予行政许可决定，领导层应分别不同情况进行决策，行政许可事项可授权相对集中的行政许可单位办理，一般性事项由单位主管领导予以审核；对涉及公共利益等重大许可事项可按照民主集中制法、表决法、投票法等方法由领导层予以决策。决策时应有笔录，并写明同意人数，此笔录应作为行政许可决策的依据。

对于有数量限制的行政许可，尤其是资源开发的许可，应在决策层的决策下，原则上进行公开拍卖，如：土地使用权出让、出租车经营、排污、公用事业经营许可等。

图表二：

法律、法规、规章、规

范性文件依据

资料汇集    统计数据（包括成本、

预算等）

相邻地方可参考依据

 

大型听证会

群众参与    小型听证会

行政许可审查与决定              调查数据（有法律地位

（行政决策）                   的中介服务机构出具）

报刊征求意见等

 

大型专项评审会

专家评议   小型评议会

专家咨询函复

 

民主集中制

领导决策   投票制

表决制

三、行政许可颁发规范

行政许可的颁发应严格按照《行政许可法》的时限等要求颁发并必须予以公开，公众有权查阅。其公开形式应包括有关场所公布，如：行政服务中心、行政相对人住所等，以及网络、报纸、电视等新闻媒体公布。

四、行政救济程序

行政机关作出行政许可后，不得擅自改变已经生效的行政许可。对公共利益需要改变已经生效的行政许可，应尽可能提前告知公众，并必须对行政相对人因此遭受的损失予以补偿，使政府行政许可真正成为“诚信许可”。